“农地入市”首度立法 “小产权房”仍难“转正”

　　
　　集体建设用地能否进入市场交易，一直是中国土地制度改革的关键问题。中共十七届三中全会明确，在“城镇规划区范围外”的“非公益性建设项目”，农民可参与开发经营。这为农民以土地参与工业化、城市化提供了政策空间。
　　但是，上述政策与现行《土地管理法》“建设用地必须使用国有土地”的条文相悖。为了消除执政党政策与现有法律的不一致，正在修改的《土地管理法》（修订草案）（下称“征求意见稿”）首次规定，“依法取得的”农村集体建设用地可“出让、租赁、作价出资或者入股”等。
　　土地学者对该条款最后被立法机构通过抱以乐观预期。果如此，中国建设用地市场上将出现两种性质的土地：一是国有建设用地；二是集体建设用地。更为重要的是，“征求意见稿”还明确：集体建设用地出让的收益，应该归农民集体所有。
　　国研中心一位土地问题专家指出，这是中国第一次从法律上明确集体建设用地可与国有建设用地“平起平坐”，也意味着“集体建设用地交易”将由地方性的试点和突破变为全国性的法律突破，这将对中国的工业化和城市化进程产生深远影响。
　　   
“乡镇企业用地入市”先行
　　按土地用途分类，中国的土地可分为农业用地、建设用地和未利用地三大类。其中，建设用地则包括城市建设用地和农村集体建设用地。在现行《土地管理法》框架下，国有建设用地使用权可自由出让，但集体建设用地不能出让、抵押。
　　集体建设用地主要包括农民宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地。在宅基地方面，此次“征求意见稿”没有根本性突破，依然不能抵押和自由出让。而村庄公共设施和公益事业用地，一般难以交易；真正有望“入市”的主要是“乡镇企业用地”。
　　“征求意见稿”第88条规定：“依法取得的农村集体建设用地使用权，经所在地县级人民政府批准，可以出让、租赁、入股、作价出资等方式，用于非公益性项目。”
　　这事实上已明确，凡是非公益性项目，合法的集体建设用地都可以出让、租赁、入股、作价出资等方式参与其中，并获得相应的收益。
　　这事实上为盘活现存的乡镇企业用地提供了法律空间。事实上，过去20多年中，中国出现了很多乡镇企业。当一些乡镇企业出现破产或兼并时，其使用的集体建设用地不能盘活，影响其有效率地使用。有了上述规定，其流转的方式和范围就大大扩展。
　　不过，上述条款也对集体建设用地的流转有所限制。比如，“征求意见稿”第88条还规定“土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的农村集体建设用地使用权，非因企业破产、兼并等情形不得转让。”
　　这意味着，城镇规划区范围内的（业内俗称“圈内用地”）的集体建设用地，除非是因为乡镇企业破产、兼并，才能转让，其他情形则不能转让。这等于把集体建设用地的交易限制在城镇规划区范围外（俗称“圈外用地”）。而后者所涉及的集体建设用地，占整个城乡建设用地的比例不会超过10%。
　　但是，尽管如此，上述条款依然具有积极意义：今后，一些城市郊区或城乡结合部的农民，只要经过当地政府批准，依法取得集体建设用地使用权，就可以集体土地参与商业性项目、经营性项目开发。这无疑有利于保护农民土地权利。
　　但是，这并不意味着“小产权房”会被“合法化”。该“征求意见稿”在新增的第95条第二款明确：“商品住宅建设应当使用国有建设用地”。这事实上意味着，“征求意见稿”的起草者并不鼓励农民建设“小产权房”。